Sociedad internacional y derecho internacional
Desde fines del siglo XIX, o sea desde que las relaciones comerciales y los medios de transporte crearon un mercado mundial, vino configurándose la sociedad mundial, que está lejos de ser una comunidad. Es una sociedad natural, compuesta de pueblos organizados en Estados. Tal sociedad responde al hecho de una creciente intercomunicación y supone un conjunto de normas aplicables a la conducta de sus miembros, o sea un derecho internacional; éste es la expresión jurídica de la interdependencia existente, a la vez que una comprobación del progreso de los ideales éticos.
Tras la segunda guerra mundial se ha formado conciencia de que vivimos dentro de una sociedad universal que influye sobre todas las naciones. Los hechos que han determinado la vigorización de tales vínculos han sido, principalmente, el incremento de la población, el intercambio comercial, las relaciones diplomáticas constantes y orgánicas, el temor al empleo de armas con alcance universal y la extensión de los medios de comunicación a todo el globo terrestre.
Puede creerse que esta comunidad de pueblos marcha hacia su conversión remota en una comunidad de hombres. Pero, hasta hoy, sigue siendo el esbozo de una comunidad de Estados. De ahí que la naturaleza de la sociedad internacional es planteada de dos modos extremos:
a) Como un compuesto de hombres, o sea como asamblea universal del género humano;
b) Como un compuesto exclusivamente interestatal. El análisis de ambas concepciones nos lleva a concluir que la sociedad internacional es una comunidad imperfecta que reconoce como miembros, además de los Estados, a ciertas instituciones dotadas de personalidad jurídica internacional. Examinemos las dos posiciones contrapuestas:
a) La sociedad internacional mirada como un compuesto de hombres.— Algunos teóricos monistas, como Duguit y Scelle, niegan al Estado su personalidad jurídica. Consideran que ella es una ficción, pues sólo puede constatarse la existencia de personas físicas. Georges Scelle ha hecho énfasis en que los Estados actúan en representación de sus individuos, los cuales son los verdaderos componentes de la sociedad internacional. Pero es obvio que las personas colectivas, llamadas también personas morales o jurídicas, difieren de sus integrantes en el hecho de que la finalidad del grupo no siempre coincide con los objetivos inmediatos de sus miembros. El derecho internacional aparece como formado para los Estados; al hombre se le reconoce como objeto indirecto, o sea como persona que integra los grupos sociales y que toma contacto con la comunidad mundial sólo a través del Estado respectivo. Es posible que la sociedad del futuro se organice como asamblea de hombres, pero ello es algo recientemente esbozado y que dista mucho de poder realizarse.
b) La sociedad internacional como exclusivamente interestatal.— Según esta concepción, la sociedad internacional está compuesta sólo por Estados. Pero la realidad mundial nos muestra al lado del Estado otras personalidades internacionales como dos de las repúblicas soviéticas. Ucrania y Rusia Blanca, la Santa Sede, las Naciones Unidas y los múltiples organismos que dependen de ellas. Por tanto, la Sociedad Internacional es interestatal en principio pero comprende otros miembros además de los Estados, si bien son éstos, ante todo, los que el Derecho Internacional Público debe regir; es para ellos que se ha creado y la comunidad mundial no es considerada como una asamblea humana sino de pueblos.
En definitiva, el Derecho Internacional público se nos aparece como regulando las relaciones entre Estados independientes, bajo reserva del sentido relativo que tiene hoy la palabra independiente. El Estado se afirma, desde el punto de vista interno, frente a los individuos y grupos que lo componen, y en el plano de la vida internacional frente a la comunidad mundial, cuyo fin es también servir al destino del hombre. Existe una sociedad natural de pueblos y ella tiende a ser regida por el derecho, si bien el equilibrio de poder, o sea la formación de bloques de países que se contrarrestan para evitar la hegemonía, continúa siendo un factor de influencia arbitraria.
La conclusión radica en considerar la Sociedad Internacional como una sociedad natural de Estados. Existe conciencia sobre la unidad moral del género humano y por ello se delinea la organización mundial federativa para un futuro remoto. Pese a los defectos de la actual organización universal, se admite la aspiración hacia una comunidad que abarcará el mundo entero y que debe ser sometida a una legislación orgánica, inspirada en el ideal de justicia. Al presente, dos mitades del mundo se hallan en tensión abierta: el Occidente, que basa su organización en la democracia representativa y en la economía de mercado, y el Oriente, que funda su estructura en el totalitarismo y en la propiedad de los medios de producción a favor del Estado. Ello determina la polarización de los países del mundo en tomo a dos núcleos antagónicos; dentro de cada uno de ellos existen fisuras ideológicas y de oposición económica.
Por doquiera se observa un proceso de integración regional en lo económico y en lo político, así como un activo desarrollo de las reglas que conforman el Derecho Internacional, lo que da a nuestra época una tónica distinta a todas las precedentes.
Definición del Derecho Internacional Público
Es el Derecho de la Sociedad Internacional. Se lo define como el conjunto de normas que rigen las relaciones de los Estados entre sí y respecto de aquellas organizaciones que poseen personalidad jurídica internacional.
Las expresiones “derecho internacional” y “derecho de gentes” son, de modo general, indistintas. La última es la más antigua y fue usada a partir de Vitoria por los tratadistas. Pero como la expresión “ius íntergentes” se refería a pueblos organizados políticamente, Kant propuso que la denominación se cambiara por la de “derecho de los Estados”. La denominación Derecho Internacional fue introducida por Jeremías Bentham, en 1789, recogiendo la indicación de Kant.
Aún se emplea la expresión “derecho de gentes”, por ser más rica en resonancias ideales. Es interesante acotar que Accioly distingue en la disciplina dos ramas: la teórica y la práctica. La primera es Derecho Internacional Natural o derecho de gentes, formulado por la razón humana, con vista al bien común internacional. La segunda es Derecho Internacional Positivo, o sea aquel que resulta del consenso de los Estados y de los hechos jurídicos consagrados por la práctica constante.
Notas características del Derecho Internacional Público
Los Estados se hallan obligados a un determinado comportamiento frente a la comunidad mundial. La Carta de Naciones Unidas inicia su preámbulo con la siguiente expresión: “Nosotros los pueblos de las Naciones Unidas…” lo que indica que en la actualidad un Estado es para el Derecho Internacional algo más que una organización política; es una comunidad humana responsable, que asume formas organizativas mutables.
Los caracteres del Derecho Internacional han sido analizados magistralmente por Verdross. Limitaremos nuestra exposición a los principales:
Carácter incompleto; se trata de un derecho en formación constituido por convenios y por cierto número de normas abstractas que necesitan ser aplicadas concretamente a través de los Estados. De ahí que Triepel lo compare con un general en jefe cuyas órdenes se ejecutan en la medida en que los subordinados las transmiten y los soldados les dan realización. El Derecho Internacional no es hermético; tiene grandes lagunas que impiden aplicarlo a determinadas relaciones, a diferencia del derecho interno, que es compulsivo y no deja de aplicarse ni aun en ausencia de norma.
Falta relativa de órganos centrales; no hay ni un órgano legislativo central ni medios de compulsión eficaces. No existe un superior común para los Estados. Por ahora, el derecho es inter-estatal y no super-estatal, salvo la comunidad del Carbón y del Acero.
Mediatización del hombre; los sujetos del Derecho Internacional no son los individuos sino los Estados. El hombre es miembro y subdito de la comunidad Estado. Por eso, los individuos no pueden, en la práctica, efectuar reclamaciones ante organismos internacionales. Los sistemas de protección a los derechos humanos, constituyen un embrión del nuevo Derecho en aquellos casos en que se considera que la persona atropellada en sus derechos fundamentales tiene facultad de acceso individual ante un órgano internacional para plantear reclamación al Estado culpable.
Presencia del derecho natural; la mayor parte de las reglas del Derecho Internacional tienen carácter dispositivo, pero algunas normas, como la de libertad de los mares y la del respeto recíproco de los Estados, se imponen como “ius cogens”. La elaboración de las normas se efectúa, aparentemente, como “ius dispositivum”, pero el Derecho natural se halla en la base de la comunidad mundial y se cristaliza de continuo en formas positivas.
El acatamiento al Derecho natural reluce, por ejemplo, en el art. 51 de la Carta de Naciones Unidas, que califica la legítima defensa como “derecho inmanente”, lo que equivale a reconocer que es un principio válido por sí, independientemente del derecho positivo.
El propio hecho de que el ordenamiento internacional sea violado demuestra que existe, pues los infractores y las víctimas lo aducen para justificarse. Tal como anota Del Vecchio, la evolución del Derecho Internacional ofrece analogía con estadios ya superados del Derecho Interno y puede advertirse cómo se va configurando muy tenuemente una organización supra-estatal, del mismo modo como en el derecho interno se formó una jurisdicción superfeudal. El Derecho Internacional evoluciona hacia formas efectivas de coacción, como lo demuestran el caso de la guerra de Corea y la contención de los conflictos en el Congo y en el Medio Oriente. La Carta de Naciones Unidas dispone en su art. 42, que el Consejo de Seguridad “podrá ejercer, por medio de fuerzas aéreas, navales o terrestres, la acción que sea necesaria para mantener y restablecer la paz y la seguridad internacionales”.
Siguiendo a Legaz Lacambra, digamos que al Derecho Internacional le falta, en cuanto a perfección, una vigencia real. Pero en cuanto a esencia y validez nada le falta. En efecto, por el carácter relativo de la coacción y de la autoridad, el Derecho Internacional es técnicamente imperfecto. “Un gran número de normas internacionales son creadas por el método democrático, o sea con la concurrencia de la voluntad obligada”, a diferencia de la ley interna que es dictada por imperio del Estado. De ahí que los Estados pueden casi siempre desligarse de la palabra empeñada y negar vigencia a la norma creada con su colaboración. Pero ello no obsta que el Derecho Internacional tenga los supuestos esenciales de la juridicidad, como son: apuntar a una justicia por realizar, la correlación de derechos y obligaciones y la existencia de una forma de vida social que se cristaliza en normas jurídicas.
Derecho Internacional Americano
El jurista chileno Alejandro Alvarez sostuvo a principios de este siglo la existencia de un Derecho Internacional Americano. Tal actitud se fundó en que las situaciones que se plantean en América Latina son frecuentemente distintas a las que Europa ha resuelto. Los principios peculiares del Derecho Internacional Americano serían el “uti possidetis”, el asilo diplomático, la descalificación de la conquista, la no intervención y las doctrinas Drago y Estrada.
Las situaciones especiales que se plantean en nuestro continente, así como la estrecha solidaridad lograda por el sistema interamericano, no justifican que se erija en disciplina autónoma el Derecho Internacional aplicado. En todo conflicto, las soluciones están inspiradas en el derecho universal; lo que existe es una serie de hechos peculiares, pero no un derecho aparte. La fisonomía del Derecho Internacional no es distinta en Europa y en América, por más que las situaciones sui géneris hayan dado origen a una mayor aplicación de ciertos principios y aun a instituciones y reglas tales como el asilo diplomático y el uti possidetis. No existen reglas opuestas en uno y otro continente. Admitir un derecho internacional americano sería negar la validez universal del derecho y su unidad esencial, fundada en la naturaleza humana y en una inspiración ética creciente. El avance de la solidaridad internacional y el desarrollo normativo han superado la polémica que suscitara la tesis de Alvarez. No cabe ya hablar de principios antagónicos ni de situaciones reductibles a normas diversas.
El problema esencial: soberanías coordinadas o subordinación
Para el Derecho Internacional Público el problema esencial radica en establecer si su estructura se basa en la subordinación, como en el derecho público interno, o en la coordinación de soberanías, puesto que las normas son elaboradas con la concurrencia de Estados iguales.
Se aspira a conciliar dos términos contradictorios: la autoridad del derecho y la autoridad de cada uno de los sujetos de ese derecho.
Para unos autores, los Estados no se hallan ligados sino por las normas que aceptan libremente. Es la tesis de la soberanía radical. Para otros, la estructura fundamental del Derecho Internacional es la subordinación, si bien aparece como coordinación de sujetos jurídicamente equivalentes. La subordinación no es evidente debido a la inexistencia de una autoridad supraestatal y a la coincidencia de legislador y subdito, pero el carácter esencial de las relaciones internacionales es de subordinación a la comunidad internacional.
El elemento causante de esta confusión es el dogma de la soberanía estatal que retrocede ante la formación de bloques regionales y la creciente interdependencia de los Estados.
Fuentes del Derecho Internacional Público
Se entiende por tales los modos de creación del Derecho Internacional. Son las siguientes:
a) Los tratados internacionales;
b) La costumbre internacional;
c) La legislación internacional, entendiéndose por tal aquellas normas dictadas por órganos interestatales dotados de competencia para dar normas obligatorias; tales normas pueden obligar a los Estados o bien a los particulares directamente, como sucedía con la antigua Comisión Europea del Danubio y actualmente con la Comunidad del Carbón y del Acero. Las órdenes del día aprobadas por los principales órganos de Naciones Unidas, así como los convenios sobre determinadas materias, constituyen una legislación internacional, pero ella es sumamente restringida.
Las fuentes del Derecho Internacional tienen su jerarquía. Así, una norma convencional deroga una costumbre y respecto de los tratados rige el principio “lex posterior derogat priori”. El artículo 103 de la Carta de Naciones Unidas dispone que, en caso de conflicto entre las obligaciones de la Carta y otras obligaciones contractuales prevalecen las de la Carta. Tiene importancia distinguir entre las fuentes principales y las subsidiarias.
Son principales los tratados y la costumbre internacional. Son subsidiarias, o sea supletorias, los principios generales del derecho, la jurisprudencia y la doctrina. El Estatuto de la Corte Internacional de Justicia reconoce, en su art. 38, las siguientes fuentes:
1.) Los convenios o tratados;
2.) La costumbre internacional;
3.) Los principios generales del Derecho;
4.) La jurisprudencia y la doctrina de los publicistas.
Las resoluciones del Consejo y de la Asamblea de Naciones Unidas, siempre que sean expedidas dentro del cuadro preciso de los fines institucionales y en muy contados casos, pueden ser consideradas entre las fuentes del derecho internacional. Pero, desde luego, aún se está muy lejos de realizar toda fórmula de super-Estado. La cortesía internacional, denominada tradicionalmente “comitas gentium”, comprende un conjunto de prácticas no obligatorias, fundadas en la consideración de reciprocidad. Son usos que pueden retirarse en cualquier momento sin que con ello se incurra en ofensa o infracción jurídica. En cambio, la costumbre es fuente principal porque demuestra la aceptación de prácticas sentidas como Derecho. Verdross y Sibert la califican como “convención tácita”, que precede a la dación de normas; pues, el uso o repetición crea una conciencia de obligatoriedad, la “opino iuris sive necessitatis”.
Discusión sobre la existencia del Derecho Internacional
Hay autores que todavía plantean como dudosa la existencia del Derecho Internacional. Tal actitud se funda en los argumentos siguientes:
a) La inexistencia de una autoridad supranacional;
b) La carencia de una jurisdicción internacional obligatoria;
c) La ausencia de sanciones.
A diferencia del poder del Estado, que impone sus normas de modo incontrastable, la comunidad internacional carece de una autoridad supraestatal y no tiene leyes, en puridad de acepción, así como tampoco cuenta con una administración de justicia obligatoria. Pero ello no quiere decir que carezca de Derecho, pues éste nace con las costumbres y con la difusión de los principios éticos; las normas lo concretan y positivizan. Por encontrarse en proceso de desarrollo incipiente, el Derecho Internacional no tiene normas ni instituciones cuya robustez sea comparable a las del Estado, pero progresa lentamente hacia un derecho codificado, con instituciones a su servicio. La cristalización de los principios en normas se efectúa hoy en el ámbito del Derecho Internacional por medio de los Congresos y Conferencias, que establecen obligaciones multilaterales. Lo mismo puede decirse de la autoridad que tienen los organismos y resoluciones de Naciones Unidas o de la Organización de Estados Americanos. Cuanto a lo judicial, existe la Corte Internacional de Justicia, con sede en La Haya, cuyas resoluciones son obligatorias, si bien la jurisdicción es voluntaria.
Es verdad que carece de fuerza, salvo cuando una resolución de Naciones Unidas se la confiere, con el respaldo político de una gran potencia interesada en que se observe el mandato jurídico. En el mundo de las relaciones internacionales la fuerza opera como factor decisivo, aunque contraríe el derecho, lo que no sucede en el orden interno de los Estados sino por excepción.
La consagración del Derecho Internacional advendrá el día que la comunidad mundial alcance a frenar, por equilibrio de fuerzas, la arbitrariedad de los grandes. La ausencia de sanciones es el principal argumento en contra de la existencia del Derecho Internacional. Pero cabe observar que la coacción no es esencial a la norma y que ésta existe, aunque imperfectamente, por más que carezca de fuerza.
La fórmula jurídica del pacto asociativo, que está en la base de la organización mundial, hace que ésta sea frágil. En efecto, aplicar como único fundamento el principio pacta sunt servanda es admitir que la comunidad internacional puede ser disuelta por voluntades contrapuestas. En cambio, si se concibe la comunidad internacional como sociedad de derecho natural, su vínculo unitivo reluce necesariamente. Lo real es que los Estados integran una comunidad de hecho regida bajo formas de derecho. El Derecho es primariamente vida y no primariamente norma; existe un orden moral objetivo, o sea independiente de la voluntad de los sujetos, el cual exige que los Estados acepten un derecho superior a su propia decisión.
Es obvio que la exaltación de la soberanía conduce a la negación de la comunidad internacional y de su derecho. En el orden internacional, al igual que en todo sector del orden jurídico, la justicia es la condición; la seguridad y la paz no son sino su correlato. Como afirma Del Vecchio, la paz duradera no será lograda a través de la concepción ascética, que condena el empleo de la violencia en todos los casos; ni a través de una concepción imperialista, que hace de la paz la consecuencia de la hegemonía universal; ni a través de una concepción empírico política, que promueve la paz perpetua por acuerdo de los Estados deseosos de mantener el status existente. En último análisis, la paz ha de ser realizada a través de la justicia, según la elaboración conceptual que ya va asumiendo atisbos prácticos. Es por ello que el Derecho Internacional, que fue concebido como un derecho entre los Estados, aspira a convertirse en un derecho superior a los Estados.
El derecho internacional y las relaciones internacionales
Algunos docentes del Derecho Internacional Público venimos planteando la conveniencia de que se le estudie conjuntamente con las relaciones internacionales. Ello permitirá juzgar objetivamente el papel que juegan, respectivamente, las realidades sociales y el derecho en la vida internacional. Es innegable que en la base de las normas del derecho positivo se encuentran
las realidades sociales y económicas, como anotaron Roscoe Pound y Georges Scelle. Una concepción funcional o teleológica del derecho internacional es conexa a la filosofía de la acción: desdeña lo dogmático, que gravita de modo excesivo en la enseñanza del derecho internacional, y pone atención en los intereses que dicho derecho tiende a proteger. En vez de intentar el descubrimiento de principios de validez universal y constante, los funcionalistas aspiran a que sean atendidas las demandas de cada época o lugar.
Tal orientación jurídico-sociológica, expresada en las últimas décadas por Georges Scelle, pretende trazar un camino real entre lo jurídico y la filosofía de los valores, a fin de delimitar las competencias de los derechos internos desde el plano inicial del derecho entre naciones. El acierto de dicha orientación radica en haber advertido el divorcio que en la doctrina tradicional existe entre lo jurídico y lo extrajurídico de la vida internacional. Ya en 1911, el eminente internacionalista Max Huber planteaba a la Dotación Camegie la necesidad de que la ciencia del derecho internacional se liberara de su exclusivismo jurídico y procurara convertirse en una ciencia general de la vida internacional.
El juridismo es como una guía turística errada; cuando las normas no corresponden a los hechos, no hay verdad. Con razón notoria, Vinogradoff afirmó que el derecho es un compromiso entre las intenciones y las circunstancias.
El derecho de las organizaciones internacionales
Los organismos internacionales creados para atender a determinados servicios públicos como la Unión Postal, así como luego el establecimiento de Naciones Unidas, la Organización de Estados Americanos y la Comunidad Económica Europea han dado origen a una cierta “administración internacional”, regida por normas operativas que constituyen, en cierto modo, un derecho internacional administrativo. La comunidad internacional organizada, desde su primer esbozo que fue la Sociedad de las Naciones, creada en 1919, ha venido estableciendo normas para su propio funcionamiento. Al constituirse Naciones Unidas, se generalizó y profundizó el derecho de la comunidad internacional (que en puridad es derecho de la Organización de las Naciones Unidas) y se fueron creando normas para el cumplimiento de los propósitos de la Organización. Claro es que se trata de un derecho internacional “particular”, que no debe ser confundido con el derecho internacional “general”, aplicable al mundo entero y no sólo a los miembros de Naciones Unidas. Desde luego, entre el derecho internacional común y el derecho de las organizaciones y organismos de la vida internacional existe una relación estrecha, pues se influyen de manera recíproca.
Ello ha determinado una poderosa corriente en pro de considerar el derecho internacional como “un derecho común de la humanidad”, o sea como el derecho de la comunidad mundial organizada, constituida sobre la base de Estados, y que, al decir de Jenks, “desempeña sus funciones cada vez más a través de un complejo de instituciones internacionales y regionales, que garantiza derechos e impone obligaciones al ciudadano, y que abarca un vasto campo de problemas económicos, sociales y tecnológicos que requieren una regulación uniforme en un plano internacional”. Se aspira, así, a continuar ampliando el contenido del derecho internacional, con la mira de convertirlo en un derecho constitucional y administrativo de alcance universal. No se limita a las relaciones directas de los Estados, puesto que dentro de su órbita caen también las relaciones de los Estados con las organizaciones internacionales, así como las relaciones de éstas entre sí y todo lo tocante a la protección internacional de los derechos humanos.
Ciertamente, la sociedad internacional no ofrece aún caracteres de coherencia similares a los que presentan los Estados en su organización interna. Estos aparecen como órganos del ordenamiento mundial, a través de los cuales se cumplen o se obstruyen, según sea la política de cada país, los acuerdos internacionales. Pero, aparte de la sumisión a las normas internacionales, cuyo dictado no llega a los pueblos sino mediatizado por los Estados, es innegable que éstos son cada día más tributarios de la coyuntura internacional. Las determinaciones de cada Estado son evidentemente influidas
por las presiones que ejerce el medio internacional.
Para resolver los problemas internos, algunas veces, y para la atención de las corrientes comerciales, casi siempre, los Estados se ven ahora constreñidos por los tratados que tienen celebrados. En el porvenir, el aumento de eficacia que van alcanzando las organizaciones de carácter económico y ciertos compromisos políticos asumidos para preservación de la paz, irán engendrando recortes a la autonomía de los órganos constitucionales internos.
El derecho internacional era, hasta hace poco, eminentemente contractual, o sea que se basaba exclusivamente en la voluntad de los Estados. Hoy se funda, crecientemente, en reglas universales que no provienen de cuerpos legislativos internacionales pero que tienen el respaldo de entidades colocadas por encima del interés de los Estados particulares y preocupadas por la paz y el bienestar de la comunidad universal.
La ayuda internacional supone cierto dirigismo, que aparenta ser convenido libremente y de manera multinacional, pero que es dirigismo al fin. En el caso de pactos militares, como son el de la Alianza del Atlántico Norte y el del Pacto de Varsovia, ellos entrañan una obligación para desplazar fuerzas y un encuadramiento de la opción en política externa. La presión del medio internacional, visible en cuanto a la organización del comercio, a la asistencia a los países en desarrollo y a la indicación de leyes nacionales sobre los derechos humanos, condiciona los regímenes internos, de modo lento pero inexorable.
Si a todo ello agregamos el enfrentamiento ideológico de las dos mitades del mundo, así como la constelación del llamado tercer mundo, es obvio que asistimos a medios de acción que no son puramente nacionales.