Principios
Según la LEY Nº 28175 (2004), son principios que rigen la administración pública:
1. Principio de legalidad.- Los derechos y obligaciones que generan el empleo público se enmarcan dentro de lo establecido en la Constitución Política, leyes y reglamentos. El empleado público en el ejercicio de su función actúa respetando el orden legal y las potestades que la ley le señala.
2. Principio de modernidad.- Procura el cambio orientándolo hacia la consecución efectiva de los objetivos de la administración pública.
3. Principio de imparcialidad.- La función pública y la prestación de servicios públicos se ejerce sin discriminar a las personas y sin realizar diferencias. La implementación de políticas afirmativas respecto a personas con discapacidad o sectores vulnerables no constituyen discriminación en los términos de esta Ley.
4. Principio de transparencia y rendición de cuentas.- Busca que la información de los procedimientos que lo conforman sea confiable, accesible y oportuna y que las personas encargadas del manejo económico rindan cuentas periódicas de los gastos que ejecutan.
5. Principio de eficiencia.- El empleado público ejerce sus actividades empleando los medios estrictamente necesarios, teniendo en cuenta los escasos recursos con que cuenta el Estado.
6. Principio de probidad y ética pública.- El empleado público actuará de acuerdo a los principios y valores éticos establecidos en la Constitución y las leyes, que requiera la función pública.
7. Principio de mérito y capacidad.- El ingreso, la permanencia y las mejoras remunerativas de condiciones de trabajo y ascensos en el empleo público se fundamentan en el mérito y capacidad de los postulantes y del personal de la administración pública. Para los ascensos se considera además el tiempo de servicio.
8. Principios de Derecho Laboral.- Rigen en las relaciones individuales y colectivas del empleo público, los principios de igualdad de oportunidades sin discriminación, el carácter irrenunciable de los derechos reconocidos por la Constitución e interpretación más favorable al trabajador en caso de duda. En la colisión entre principios laborales que protegen intereses individuales y los que protegen intereses generales, se debe procurar soluciones de consenso y equilibrio.
9. Principio de preservación de la continuidad de políticas del Estado.- La especialización del empleo público preserva la continuidad de las políticas del Estado.
10. Principio de provisión presupuestaria.- Todo acto relativo al empleo público que tenga incidencia presupuestaria debe estar debidamente autorizado y presupuestado.

Según la LEY Nº 28175 (2004), son fuentes de derecho en el empleo público:
1. La Constitución Política.
2. Los Tratados y Convenios aprobados y ratificados.
3. Las leyes y demás normas con rango de ley.
4. Los reglamentos.
5. Las directivas emitidas por el Consejo Superior del Empleo Público.
6. Las ejecutorias que fijan principios jurisprudenciales emitidas por las autoridades jurisdiccionales sobre las normas relativas a la Administración Pública.
7. Las resoluciones calificadas como vinculantes por el Tribunal del Empleo Público.
8. Los pronunciamientos y consultas calificadas como vinculantes por el Consejo Superior del Empleo Público.
9. Los convenios colectivos del empleo público.

Las fuentes señaladas en los numerales 6, 7 y 8 sirven para interpretar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento jurídico positivo al cual se refieren.

Institucionalidad
Cuando se habla de institucionalidad se hace referencia a una cualidad que, a lo largo de su historia, adquieren en mayor o menor grado las organizaciones o entidades constituidas en la sociedad, que pueden ser nacionales o internacionales, según su ámbito de acción se limite solamente a un país o se relacione con diferentes estados. Creadas con fines y naturalezas muy diversas, las instituciones pueden ser públicas o privadas, lo mismo que políticas, militares, educativas, religiosas, entre otras más. De esta manera, se crea el entramado de un tejido social que sirve de soporte para la vida de los ciudadanos. Se podría decir que, así como en un país es fundamental el nivel de desarrollo y la solidez de sus instituciones, en una entidad lo es el grado que alcance su institucionalidad.

Asimismo la institucionalidad puede estar referido a la credibilidad del ciudadano en sus instituciones, funcionarios públicos y efectividad y/o eficacia.

Muy conocida es la frase del político y hombre de negocios francés Jean Monnet (1888-1979), “los hombres pasan, pero las instituciones quedan”. Sin embargo, se olvida que el autor completó su planteamiento con la siguiente premisa: “nada se puede hacer sin las personas, pero nada subsiste sin instituciones”. En efecto, ese indisoluble vínculo entre personas e instituciones, entre transitoriedad y permanencia, nos ilustra sobre el valor que tiene la perspectiva institucional.

Por lo general, una institución se crea teniendo en mente que perdurará, que sobrevivirá a sus fundadores y que en manos de las nuevas generaciones y frente a circunstancias diferentes, continuará dando cumplimiento a sus objetivos y renovando su vigencia.

Desde una perspectiva organicista, Ángeles y Frisancho (1998) opinan que, administración es ante todo, organización (ordenar económicamente los medios de que se dispone y usar convenientemente de ellos para proveer a las propias necesidades), y si se le adiciona el adjetivo pública, se estará vinculando a la idea de manejo, gestión o gobierno, esto es, el concepto de poder público o actuación del Estado a través de sus diversos organismos para vincularse con los particulares o para desarrollar sus propios planes o proyectos de desarrollo.

Funcionalidad
Por el contrario, y siguiendo una perspectiva funcionalista, para Rojas (2002), si bien en el terreno del Derecho administrativo existe tendencia a circunscribir la administración pública al estricto ámbito de la actividad del aparato ejecutivo, no obstante, actualmente prima una perspectiva más amplia para dejar incluida en ella al todo estatal, en cuanto desarrollo de funciones y servicios públicos. Administración pública comprenderá entonces a las funciones y competencias específicas de los órdenes legislativo, judicial, ejecutivo, electoral, organismos autónomos del Estado (Ministerio Público, Defensoría del Pueblo, Tribunal Constitucional, Consejo Nacional de la Magistratura, Banco Central de Reserva, Gobierno Locales y Regionales), y demás instituciones especializadas donde se desarrolle función pública a cargo de agentes oficiales (funcionarios y servidores públicos). Obviamente que queda fuera del ámbito de la administración pública las funciones privadas ejercidas por bancos y empresas mixtas y estatales al régimen jurídico privado.

Sin embargo, es dominante una visión mixta, estructural-funcionalista de administración pública, la cual es seguida por Patrón (1998), Gálvez (2001), Peña y Francia (1993), esto es, que la administración pública es el conjunto de poderes, órganos o entidades dotadas de una esfera de atribuciones o competencias; estos entes u organismos, en ejercicio de sus atribuciones o potestades conferidas, realizan una serie de actividades o acciones orientadas a cumplir sus fines y objetivos que justifiquen su existencia dentro del quehacer público o estatal, fines y objetivos que en concreto buscan la prestación de un servicio público eficaz y eficiente; y que en abstracto o en general buscan el bien común de los miembros de la sociedad.

La funcionalidad en las entidades públicas conforme a su tipo, competencias y funciones adopta una determinada estructura y se organizan a fin de responder al objeto para el que fueron creadas y atender a las necesidades de las personas. El diseño institucional se realiza en función de la finalidad o resultado a lograr, por ende la estructura debe ser entendida esencialmente como un medio para organizar el trabajo, la toma de decisiones, las responsabilidades asociadas a las funciones, entre otros. El funcionamiento comprende la asignación y distribución de funciones al interior de una entidad en el marco de los principios de legalidad, especialidad y jerarquía, así como de las reglas de no duplicidad, coherencia, entre otras contenidas en la normativa de la materia.

Servicios públicos
Por otro lado los servicios públicos son actividades o labores que realizan las entidades del Estado, para atender necesidades intangibles de la población o ciudadanía en función de las atribuciones y competencias que le son propias al Estado a la demanda de parte de la ciudadanía.

Por lo tanto, unas de las prioridades del gobierno es la mejora de las relaciones entre la administración pública y la ciudadanía, de forma tal que la primera satisfaga con mayor eficiencia y eficacia las necesidades y demandas de la sociedad.

En consecuencia, el concepto de servicio público podríamos definirlo como aquel, que las entidades del Estado ofrecen para satisfacción de las demandas ciudadanas.

Desde un enfoque centrado en el derecho público podríamos definir el servicio público como “aquella actividad de prestación, propia del Estado, y comprende el conjunto de servicios proporcionados por este, con o sin contraprestación, a través de un procedimiento de derechos públicos que asegure la ejecución regular y continua e indispensable para la vida social”.

Por consiguiente, en la noción de servicio público podemos distinguir dos elementos fundamentales; por un lado, la intervención directa del Estado o por delegación a través de sus diversos niveles de gobierno como persona jurídica prestadora y por otro lado, la misión, función, atribución o competencia de interés general ejercida por las entidades públicas con el objeto de satisfacer una necesidad o una demanda de la ciudadanía.

En conclusión, a efectos de estudio y análisis de los costos en el sector público denominaremos “servicios públicos” como producto final a las actividades, programas, proyectos y obras públicas desarrolladas por las entidades del Estado como consecuencia de la ejecución de sus funciones, atribuciones y competencias.

Características de los servicios públicos
Existen muchas definiciones del concepto de servicio; siguiendo a Grónroos podríamos afirmar que un servicio es una actividad o serie de actividades de naturaleza más o menos intangible que, usualmente, tiene lugar en la interacción entre una persona y una organización, a través de medios físicos y sistemas de prestación, lo cuales son ofrecidos como soluciones a las demandas de aquella persona. Para definir las características de los servicios públicos observemos los siguientes aspectos:

a. Un primer elemento es el referido a la intangibilidad de los servicios. “Estos no están materializados en un objeto físico, mientras que, en el sector de producción de bienes, los productos en sí se constituyen como elemento de materialización” (Eiglier y Langeard, 1989). “La intangibilidad motiva que la apreciación del servicio por parte del usuario sea sustancialmente subjetiva, siendo abstractos los criterios de valoración de los servicios; por ejemplo, rapidez, adaptación, flexibilidad, amabilidad, competencia, etc. Esto dificulta en cierta manera la evaluación del servicio por parte del ciudadano, y motiva en determinadas ocasiones la falta de identificación, por parte de éste, del valor que se le proporciona a través de todo el proceso de prestación” (Zeithaml, 1992). Por ello, una de las estrategias que se utilizan para superar este problema es intentar introducir elementos materiales como factores de tangibilización del servicio, como, por ejemplo, la entrega de documentación, folletos informativos, materiales escritos o audiovisuales u otros objetos que ayuden a la identificación del servicio y de la utilidad que se está recibiendo.

b. En segundo lugar, la prestación de servicios es heterogénea. “A diferencia de la producción de bienes, que se caracteriza por la identificación específica de éstos, en el sector servicios cada prestación es diferente, ya que se adapta a las características concretas de la demanda que presenta el ciudadano” (OCDE). Lo que motiva que deba preverse un sistema de prestación flexible que pueda dar respuesta a distintos tipos de peticiones y problemáticas subyacentes en cada una de las demandas, cuyo grado de variedad es mucho mayor que las de un bien material. “Esta característica viene realzada por la inseparabilidad de la provisión y el consumo de los servicios” (Berry y Parasuraman). El servicio se crea, se ofrece y se utiliza por el ciudadano en un mismo acto, sin que exista distinción temporal entre cada una de estas fases. Por el contrario, en la producción de bienes, primero se produce, es decir, se crea el bien, luego se distribuye a diferentes puntos de venta, a continuación se transfiere al consumidor y posteriormente el consumidor lo utiliza o consume.

c. La simultaneidad entre la prestación y el consumo en el sector servicios provoca la participación directa del ciudadano en la producción del servicio. Para que un servicio exista es necesaria la presencia del receptor del servicio, mientras que en el caso de un bien éste puede tener una existencia independiente de su consumo, lo que genera la necesidad de prever la participación del ciudadano en el primero. Así, para el diseño del servicio deben tenerse en cuenta las habilidades de acción y las habilidades cognoscitivas de los ciudadanos objeto de la prestación. Por ejemplo, pensemos en un servicio de recaudación de impuestos.

La definición de la oferta de servicios
En general, toda oferta de servicios se estructura alrededor de una función, atribución o competencia pública, aquel que confiere sentido a la prestación, que supone la utilidad pública ofertada al ciudadano. Es decir, aquel que caracteriza la razón de ser de la entidad u organización pública.

En el caso del sector salud el servicio básico sería servicio de prestación de salud realizado por los médicos a través de las consultas, diagnósticos, prevención y curación de enfermedades. En el caso de una biblioteca pública, el servicio público sería el acceso a libros, documentos, publicaciones, base de dato y demás fuentes de información, o, en el caso del sector transporte el servicio público estaría orientado a la ampliación, mantenimiento de las carreteras y vías de comunicación.

Ahora bien, en toda organización dedicada a la prestación de servicios, su administración es más grande como servicio público principal o básico, junto a éste existen servicios complementarios, que el ciudadano utiliza como medio de acceso a la prestación básica, o que le añaden un valor.

Así, mientras que lo esencial de la organización pública es la prestación del servicio principal, la inclusión de servicios complementarios debe valorarse en función de los recursos disponibles, utilizando como criterio selectivo el grado de utilización que de él se prevea por parte del ciudadano. Por otro lado, los servicios complementarios pueden potenciar la diferenciación del conjunto de servicios que se ofrece a los ciudadanos, lo que contribuye a posicionar la oferta, esto es, a hacerla presente ante el ciudadano con ciertos elementos diferenciadores que le otorguen calidad y variedad a los servicios.

En cualquier oferta de servicio público es necesario definir el diseño del servicio principal y, si las disponibilidades económicas lo permiten, ampliar la oferta mediante un conjunto de servicios complementarios. Todo ello supone una oferta global que tendrá que guardar coherencia interna. Hay que priorizar las funciones o actividades básicas, aquellas que suponen la razón de ser de la institución, y no cometer el error de prestar más atención a los servicios complementarios que a los principales. Hemos de tener en cuenta que, al aumentar el número de servicios ofrecidos, es más difícil que el nivel de calidad sea totalmente homogéneo en todos ellos, con lo que hay un mayor riesgo de aminorar la calidad de la prestación global. Por ello, los criterios que deben guiar las ofertas de servicios son:

a. El servicio principal ha de ser excelente y de calidad, ya que va dirigido a la principal necesidad que los ciudadanos demandan.
b. La calidad de cada uno de los servicios complementarios debe ser también elevada, por lo que es mejor no ofrecer un servicio complementario antes que ofrecer uno cuya calidad no se pueda garantizar.

Un primer paso en la definición de la prestación será, definir la oferta de servicios que la organización pública debe prestar, y distinguir, de entre ellos, los básicos y los complementarios. A partir de aquí, debe diseñarse individualmente la estructura de cada uno de estos servicios, de forma que se prevean los recursos materiales, económicos y humanos que se destinarán a ellos y cuál deberá ser el proceso que emplearán en su ejecución (Eiglier y Langeard).

Requisitos a considerar en la definición de Servicios
Para que funcionen y se proporcionen con la calidad requerida los servicios públicos, es necesario que cuenten con los siguientes recursos:
i. Recursos materiales
El servicio ha de ubicarse espacialmente, por lo que han de prever los recursos materiales y de infraestructura necesarios.

ii. Recursos humanos
• Selección del equipo responsable de la prestación del servicio a partir de los perfiles de los puestos de trabajo.
• Asignación de competencias, distinguiendo las funciones internas y las de trato directo con el público.
• Formación específica para las funciones establecidas. Establecimiento de planes de formación continua y reciclaje.
• Establecimiento de incentivos en función del logro de objetivos, es decir, mecanismos de motivación relacionados directamente con resultados de la gestión.
• Medidas de control, evaluación del servicio a efectos de mejorar la calidad.

iii. Recursos económicos
• Previsión del sistema financiamiento público del servicio, costos, temporalización de inversiones, gestión del presupuesto, recaudación por servicios onerosos con contraprestación (tasas).
• Prospectiva sobre otras fuentes de financiación pública y privada (donaciones, transferencias, endeudamiento interno destinados a proyectos integrales, etc.).

iv. Diseño de procesos de actuación
• Diagramación de las etapas del servicio y la temporalidad de cada fase.
• Asignación de recursos materiales y humanos para cada etapa. Establecimiento de sistemas de comunicación y control de la gestión.
• Previsión del procedimiento de control de calidad en la prestación de servicios.