Frecuentemente las organizaciones públicas y sus encargados son criticados; no sin falta de razón; por la ineficiencia de su desempeño al comparárseles con los éxitos que obtienen las organizaciones privadas. Estas críticas pueden ser válidas en algunas circunstancias, pero debe considerarse que el trabajo de las organizaciones y los directivos responsables de aspectos tales como la procuración de justicia, la asistencia social; dotación de servicios de seguridad pública, educación, salud, alcantarillado, entre otros; o la recaudación fiscal es más difícil, complejo y polémico por su carácter sociopolítico que el manejo de una organización que construye coches, computadoras o que comercializa seguros de vida.

 

Las organizaciones públicas se diferencian de las privadas, entre otros aspectos, en términos de su perspectiva del tiempo, las medidas de su funcionamiento, necesidades y perspectivas laborales del personal, equidad, pero sobre todo por la legitimidad de sus acciones: en gestión pública no basta hacer bien las cosas y obtener resultados, es imperante que los programas se realicen bajo estricto apego a las leyes, ya que un  funcionario público no puede hacer más que lo que la ley estrictamente le permite, en cambio, los empresarios pueden actuar en tanto la ley no se los prohíba.

 

Por otra parte, el contexto de las empresas privadas es comercial, en tanto que la naturaleza de las organizaciones públicas es política y social, y como consecuencia de  esta dimensión sociopolítica de sus trabajos, los administradores públicos tienen una perspectiva de planificación corta por el tiempo en que están en los cargos, principalmente los de elección pública y, por lo tanto, no están en posibilidades de hacer una planeación que garantice la continuidad de sus trabajos en el largo plazo; asimismo, existe generalmente una mayor diversidad y transformación de las expectativas comunitarias, las medidas de funcionamiento pueden ser vagas, es decir, más cualitativas (intangibles) que cuantitativas, en ausencia de un contexto que determine claramente los beneficios asociados a las iniciativas o de las cuotas de mercado, ejemplo: es más fácil medir la calidad del funcionamiento y los beneficios monetarios de comercializar un refresco de cola, que analizar la calidad y trascendencia de aprobar una ley; así como su justa instrumentación y administración; o el costo-beneficio de adquirir una nueva flotilla de patrullas.

 

Por otro lado las funciones de los directivos y encargados de administrar una corporación policial, incluyen el diseño organizacional de la institución, la planificación, el establecimiento de metas y la definición del programa de trabajo, atendiendo las expectativas y necesidades sociales asociadas al papel de la policía, de los empleados (los mismos policías y sus mandos), así como otros grupos relacionados con estas actividades: los ministerios públicos, las agencias correccionales, los negocios, industrias, otras agencias gubernamentales e incluso líderes políticos. Tanto la organización como los empleados, es decir, los directivos y los encargados, tienen expectativas unos respecto a los otros: la organización espera que los empleados realicen eficientemente las tareas que tienen asignadas y que las realicen respetando el mandato legal de la policía, aprendiendo nuevas habilidades, tomando iniciativas, y en la medida de lo posible, siendo capaces de trabajar independientemente. Por otra parte, los empleados esperan que la organización los trate bien, dignamente y les proporcione el salario, las ventajas y condiciones de trabajo que propicien su éxito profesional.

 

Harmon define a una organización como “…una agrupación social de dos o más personas” (1999: 25), las cuales funcionan coordinadamente para alcanzar metas comunes preestablecidas. Es en este sentido, que el propósito de la administración es trabajar hacia el cumplimiento de las metas de la organización, considerando que las necesidades tanto de los empleados, como de la sociedad e incluso de otros individuos y organizaciones, son cambiantes, por lo que una de las responsabilidades básicas de los directivos es trabajar hacia la integración y conciliación de expectativas y necesidades individuales y de la organización, de modo que se puedan lograr las metas.

 

El análisis del trabajo de las organizaciones policíacas, de cómo sus empleados se desempeñan, tanto los directivos como los oficiales, y la integración de herramientas y estrategias de administración que posibiliten un manejo eficiente de la corporación que posibilite cumplir con su mandato, conforman el contexto que permite presentar la siguiente propuesta del concepto de administración policial: la capacidad de las corporaciones de policía para ejecutar los lineamientos programáticos de su agenda de trabajo y cumplir con su mandato institucional, utilizando mecanismos y estrategias de la administración pública, que posibiliten un desempeño policial legal, legítimo y orientado a la consecución de resultados verificables (eficacia).

 

Esta capacidad de gestión debe realizarse en un contexto de racionalidad, misma que la organización adquiere de los mecanismos propios de la administración, y para el caso de las instituciones públicas, por el consenso, ya que este es un elemento fundamental del enfoque de políticas públicas, debido a que el ejercicio gubernamental debe ser ejercido con legalidad, legitimidad y eficacia, en este sentido, consenso en el contexto de administración policial, deberá entenderse como la convergencia y conciliación de intereses tanto de la sociedad a la que la policía sirve, de las autoridades locales y federales, respecto a los de la corporación policíaca y sus empleados, ya que se trata de una sociedad democrática.

 

El sistema de la función policial

Al aplicar la lógica de sistemas al trabajo de la policía, se trata de comprender a la función policial como una serie de procesos orientados a la consecución de fines. Para definir e ilustrar el mecanismo de trabajo y definición de la función policial como un sistema, se utilizan las referencias inputs (insumos), outputs (productos) y outcomes (resultados) (Cfr. García, 2005).

1. Inputs. Acontecimientos y circunstancias del entorno sociopolítico y económico, específicamente los asociados a la seguridad pública, en tanto estos definen la función policial y por lo tanto, su mandato institucional. Son las demandas y apoyos solicitados por la sociedad al gobierno en materia de seguridad pública, de los cuales se encarga directamente la policía y conforman su ámbito de actuación.
2. Outputs. Son las decisiones y las acciones de la policía: el desempeño y actuación policial. Organizan las consecuencias resultantes, no de las acciones del ambiente sociopolítico, sino del desempeño de la policía.
3. Outcomes. Son los resultados de la función policial y están directamente relacionados con la consecución o no del mandato institucional. Determina la eficiencia del desempeño policial en términos de la diferencia entre lo inicialmente solicitado a la policía (inputs) respecto a lo alcanzado (outcomes).

 

En esta lógica, la administración policial es el vínculo entre los insumos y los productos del sistema de la función policial, es decir, los procesos de la policía.

 

Los inputs y los outputs/outcomes, entendidos los primeros como demandas y apoyo de la sociedad, y los segundos como las decisiones, las acciones y resultados del trabajo policial, que se mueven en una especie de circuito denominado feedback loop (circuito de retroalimentación).

 

El circuito de retroalimentación permite a las autoridades identificar las demandas de seguridad de la sociedad, los inputs de la función policial, y a través de la administración policial, recibirlas, organizarlas y definir la agenda de servicios y tareas de la policía, en el contexto de la política de seguridad, logrando generar los outputs y outcomes del trabajo policíaco. De esta manera se da un flujo de inputs y outputs/ outcomes en el sistema en un movimiento constante de interacción, por lo tanto, la oferta de servicios de la policía no es la misma en el tiempo y se modifica en función de las demandas sociales.

 

Si las autoridades policiales no satisfacen las demandas sociales (inputs), comienzan a existir anomalías en el circuito, dificultando el flujo de respuestas de la policía a las demandas y problemas sociales de seguridad, ocasionando que el sistema comience a entrar en tensión y pueda entrar en crisis, por lo que las autoridades deben buscar cómo mantener la tensión baja, procurar la menor cantidad posible de interferencias, posibilitando la persistencia del sistema y que éste no se colapse.

 

Asimismo, la administración policial se concibe como un sistema al estar integrada por varios actores, procesos y elementos, los cuales interactúan con un propósito específico: el cumplimiento del mandato institucional de la policía. Edgar Schein propone los siguientes aspectos necesarios en el diseño de una organización, partiendo de una visión de sistemas:

“La organización debe ser considerada como un sistema abierto” (Schein, 1988). Implica que la policía no sea una entidad auto determinada y hermética: no es posible entender el trabajo de la policía bajo un modelo de organización cerrado, que no interactué con la comunidad a la cual sirve y protege, y que no define su agenda de trabajo como un servicio ciudadano.

“La organización debe ser concebida como un sistema con objetivos y/o funciones múltiples” (Schein, 1988). Pese a que el mandato de la policía es preciso, las tareas que realiza para cumplir con este mandato son diversas: la prevención del delito, el control del tránsito, instrumentación de operativos de seguridad, arrestos y remisión de posibles delincuentes, entre otros.

 

“La organización debe visualizarse como constituida por subsistemas, los cuales están en interacción dinámica unos con otros” (Schein, 1988). En el modelo de administración policial que se propone, se identifican los siguientes:

• Subsistema de planeación, programación y presupuestación
• Subsistema de carrera policía
• Subsistema de comunicación policial
• Subsistema de rendición de cuentas
• Subsistema de evaluación del desempeño policial

 

Al estar integrada por subsistemas mutuamente dependientes, un cambio en uno de ellos, afectará a los demás” (Schein, 1988). La instrumentación de una cultura de la planeación y de rendición de cuentas policial implica para las corporaciones de policía toda una transformación de la manera de realizar su trabajo, ya que requiere de una profesionalización de los cuerpos, la planificación y programación de tareas (gestión pública por objetivos), justificar cada una de sus acciones y, en general, considerar los elementos característicos de la reforma policial en democracia.

 

La organización existe en un ambiente dinámico que interactúa con otros sistemas” (Schein, 1988). La definición del mandato policial a pesar de tener una continuidad en el tiempo, se modifica en función del ambiente político, social y económico, y a su vez afecta a cada uno de estos aspectos y su mismo entorno: la actuación de la policía modifica y es modificada por su contexto.

 

A continuación se ilustra la organización y funcionamiento de la administración policial. Propone que los parámetros que definen la función de la policía son:

• Legalidad, el trabajo policial se debe realizar con estricto apego a la ley.
• Legitimidad y consenso, validación social del trabajo de la policía, implica el respeto a los derechos humanos, justificación y racionalidad en el uso de la fuerza, transparencia y rendición de cuentas, y un servicio policial orientado a la solución de necesidades ciudadanas de seguridad, y
• Eficiencia, función policial orientada a la consecución de resultados verificables empíricamente.

 

En el centro del sistema se ubica la administración policial, la cual tiene como temas específicos la planeación, organización, dirección y evaluación institucionales, siendo estas funciones responsabilidad del director de la corporación policíaca. Estos grandes apartados son instrumentados a partir de los subsistemas correspondientes, particularmente, los subsistemas de rendición de cuentas y de información son fundamentales para la policía, ya que desde el punto de vista de una reforma policial democrática, cumplen con dos valores de entidades públicas en sociedades democráticas: la transparencia y la rendición de cuentas. Por otra parte estos procesos son integrales, transversales e inciden en todas las funciones de la entidad.

 

La función policial conlleva temas específicos de una corporación policíaca: actuación policial en clave de derechos humanos, la supervisión, el control policial, la atención de quejas del desempeño policial, la academia de policía, respeto irrestricto a la ley, uso legítimo de la fuerza, carrera policial, entre otros temas.

 

En la base del sistema se presentan los criterios referenciales, que se utilizaron para arribar al concepto de administración policial, el cual tiene como antecedente directo, la demanda social de instrumentar una política de seguridad pública, lo cual define el carácter comunitario de la actuación policial y la aplicación de los criterios de la administración pública ya descritos.

 

Subsistemas de administración policial

Subsistema de planeación, programación y presupuesto.

Área de la administración policial encargada de establecer los objetivos y metas institucionales, así como las correspondientes asignaciones presupuestales y programación de tareas, considerando actividades propias de una entidad policial como la supervisión, el control o la investigación.

 

Es la función técnica de la administración policial y debe estar reflejada en el organigrama en una subdirección técnica, de planeación o similar, donde se definan las líneas de trabajo requeridas para cumplir con la agenda programática (Sánchez, 2003).

 

Subsistema de organización.

La organización es la determinación de funciones, responsabilidades, reglas y normas de comportamiento de un conjunto de áreas, departamentos y cargos, lo que permite regular las funciones de los miembros adscritos a una entidad. La organización es reflejada en la estructura organizacional. De esta manera, el subsistema de organización de la policía posibilita cumplir con sus metas, objetivos, con el mandato legal e instrumentar el plan y programa de trabajo.

 

El diseño de la estructura de la organización, del sistema de trabajo, los arreglos de trabajo grupal y las asignaciones individuales de tareas, deberán realizarse conforme a esta estructura organizativa (Harmon, 1999).

 

Subsistema de control policial.

Proceso por el cual los encargados de esta función dentro de la entidad determinan:

• Las estrategias para que la calidad de los diferentes sistemas y servicios de la organización pueden mejorarse.
• Si se está cumpliendo o no con las metas y objetivos institucionales establecidos.
• Si el desempeño institucional es congruente con el programa y los planes de trabajo.
• Si los oficiales siguen las políticas y los procedimientos de la organización.

 

Los aspectos de eficiencia y eficacia, así como los referentes de cantidad y calidad son los criterios de control de esta función de la administración.

 

Si las metas o los objetivos no se están alcanzando, si los planes, las políticas y los procedimientos no se están siguiendo, o se ha detectado un problema de desempeño en el servicio de la organización; principalmente respecto a los derechos humanos; los responsables deben establecer las razones y determinar las acciones de corrección. El controlar puede ser la función directiva más problemática por las dificultades que enfrenta el responsable para detectar las fallas del sistema o las razones de un servicio inadecuado, así como también el diseño de las estrategias para cambiarlas y mejorarlas. Por ejemplo, la corrupción y el mal uso de la fuerza de la policía continúan siendo serios problemas de desempeño, pese a los esfuerzos por analizar sus causas y corregirlas.

 

Subsistema de evaluación del desempeño policial.

Constituye el proceso de análisis del rendimiento global del desempeño policial, tanto de la corporación como de un agregado, como de cada función que realiza la policía en particular. Considera que la mayor parte de los policías procuran retroalimentarse de la manera en que cumplen sus funciones, por lo que los comandantes y oficiales con personal a su cargo deben evaluar el desempeño particular de cada oficial para decidir las acciones que deben tomar, en este sentido, la evaluación informal, basada en la observación del trabajo diario, es necesaria pero insuficiente si se pretende que la evaluación opere como un mecanismo de aprendizaje institucional.

 

Dentro de la administración policial, el subsistema de evaluación formaliza y sistematiza el proceso de retroalimentación de: a) desempeño, b) análisis, c) detección de problemáticas, y d) sugerencias, con el cual los responsables pueden identificar a los agentes que cumplen o exceden lo esperado y a los que no lo hacen, también ayuda a la toma de decisiones sobre promociones internas, compensaciones, y otras más del área del departamento de personal dependen de la información sistemática y bien documentada disponible sobre el policía.

 

La responsabilidad de esta función de la administración policial es realizar la evaluación del desempeño de cada oficial y de la corporación en su conjunto, responder a la necesidad de sistematizar y definir los criterios y políticas de la corporación respecto a la evaluación. Cano (2004) indica que pese a que es necesario desarrollar enfoques de evaluación diferentes para los directivos, el personal de mando, de apoyo y los policías, es conveniente tener criterios congruentes al interior de cada categoría para obtener resultados útiles.

 

Subsistema de supervisión policial.

El área de supervisión interna, la policía de la policía, “…es una instancia importante de defensa contra la corrupción, el abuso policial y la violación de derechos humanos” (Peak, 2004). El que esté constituida como un área que figura en el esquema organizativo de una corporación, es indicador del grado de voluntad de las autoridades policíacas para premiar y replicar actuaciones efectivas, responsabilizar y sancionar al personal por comportamientos negativos o incidentes de abuso, así como para delimitar funciones investigativas especializadas al interior de la policía ante denuncias de abuso policial.

 

El subsistema de supervisión interno de una corporación policíaca tiene como propósito general regular y orientar las actividades cotidianas de la institución, tratando de evitar desvíos de lo programado en términos del mandato institucional, reducir los casos de abuso policial, y colaborar en el análisis y la transformación de los procedimientos, los sistemas de administración y regulación, esto permite fortalecer las capacidades policiales, mejorar el desempeño, la eficacia y elevar la conducta ética.

 

El subsistema de rendición de cuentas policial

El objetivo del subsistema de rendición de cuentas dentro del enfoque de la administración policial es propiciar y contribuir a la transformación cualitativa de la actuación de la policía. Esta transformación es efecto y consecuencia de una revisión profunda de los procedimientos de desempeño policial, los alcances y propósitos de su actuación, los cuales están definidos por los marcos legales y por la relación Sociedad-Estado-Policía.

 

Con la instrumentación de un sistema de control de esta naturaleza, se pretende que los resultados y logros se concreten en el mejoramiento de los órdenes de convivencia social, en la disminución de los índices de delincuencia, en desempeños policiales apegados a derecho, en un trabajo policial que atienda antes que nada las necesidades de la ciudadanía, que tenga como referente fundamental los derechos humanos, oriente la actuación de la policía hacia una servicio transparente y “…examinar, supervisar e incluso burocratizar la discrecionalidad, para así asegurar que, de modo cotidiano, los agentes estén haciendo lo que esperamos de ellos, no lo que tememos de ellos” (Varenik, 2005: 25).

 

La evaluación del desempeño policial, de los logros, resultados y repercusión social, constituye la oportunidad para saber en qué medida las instituciones que tienen a su cargo la seguridad pública cumplen con los objetivos para los que fueron creadas. La generación de mecanismos de evaluación de su actuación, sistematizados en el subsistema de rendición de cuentas, permitirá mejorar a estas instituciones y los resultados de sus proyectos, ya que si se desconocen los efectos de su actuación, no es posible analizar si éstos son positivos, negativos o neutros, y por lo tanto imposibilita que las corporaciones aprendan de sí mismas, lo cual conlleva riesgos políticos, de legitimidad de la actuación del Estado, de gobernabilidad, e incluso impactos en lo económico y lo social.

 

Una segunda justificación de la necesidad y urgencia de las instituciones policíacas de trabajar bajo esquemas de rendición de cuentas, lo define la visión integral que le confiere un modelo de gestión institucional sustentada en administración policial, integralidad que parte de la interacción entre la planificación/programación de funciones, el diseño organizacional, la gestión de los proyectos y la evaluación institucional, elementos que se definen a partir del mandato legal propio de las corporaciones policíacas. Esta visión integral supone que la planificación se fortalece con la rendición de cuentas y considerando que la planificación es obligatoria y permanente, la rendición de cuentas también participa de esa doble condición, debiendo realizarse de manera obligatoria y permanente.

 

Tradicionalmente, el tema de rendición de cuentas tiene una connotación eminentemente fiscalizadora, aludiendo a los informes contables que presentan los administradores a los dueños de las empresas, en este sentido, el administrador era el responsable de la empresa, por eso, debía informar periódica y detalladamente del manejo de los recursos.

 

La administración policial al tratar que la policía funcione bajo criterios de legalidad, legitimidad, consenso y eficacia, propicia que esta perspectiva de gestión condicione a los directivos de las corporaciones policíacas a considerar el proceso de rendición de cuentas como un mecanismo normal, rutinario y altamente beneficioso para la institución por la perspectiva de control y evaluación permanente de las acciones.

 

Al exigírseles a las policías una mayor transparencia de su gestión, una demostración más precisa de sus logros y determinar claramente la brecha entre lo conseguido respecto a lo previsto en la determinación de metas, las cuestiones de rendición de cuentas, transparencia y evaluación de la calidad del desempeño, se convierten en aspectos fundamentales en materia de administración y actuación policial, es en este sentido que rendición de cuentas se consolida como el referente de actuación y evaluación del desempeño policial, función permanente y obligatoria.

Por otra parte, la actuación policial para ser verdaderamente eficiente, debe tener pleno reconocimiento y aplicación de los derechos humanos, por lo tanto, al tratar de establecer una definición de eficiencia policial se deben considerar criterios, valores y referentes de derechos humanos, siendo imposible concebir una actuación policial efectiva si los derechos humanos no se han respetado: no es suficiente detener a un delincuente, es imperativo que esta detención se haya realizado con pleno respeto a derechos humanos, y de no ser así, estaríamos ante un caso de abuso policial.

 

En este contexto, la rendición de cuentas de la actuación policial se establece en el centro de la conceptualización y análisis de su administración, ya que la gestión de la corporación policial debe tener como uno de sus máximos referentes los derechos humanos: al rendir cuentas de cómo se han realizado los procesos de planeación, organización, dirección y evaluación y de sus resultados, y cuáles han sido los criterios y referentes de actuación, se debe identificar las formas en que los derechos humanos fueron y son considerados.

 

CONCLUSIONES

• Por su carácter eminentemente público y social, y sobre todo por ser una institución del Estado, la administración policial se diseña a partir de los elementos y el conocimiento teórico de la administración pública, particularmente en sus aspectos de gestión (manejo de lo público).
• La función policial debe realizarse a partir de tres referentes: 1) legalidad, estricto apego a la ley, 2) legitimidad y consenso, validación social del trabajo policial y 3) eficiencia, función policial orientada a la consecución de resultados verificables empíricamente.
• La administración policial: es la capacidad de las corporaciones policíacas y sus actores para ejecutar los lineamientos programáticos de su agenda de trabajo, generando el conocimiento institucional que puede ser utilizado continuamente para cumplir con su mandato, mejorar la satisfacción del servicio y el desempeño de la organización policial.
• La administración policial funciona a través de diversos procesos de trabajo específicos, a los cuales hemos denominado subsistemas, que corresponden a funciones determinadas y necesarias para realizar el programa de trabajo y cumplir con el mandato policial: la organización, la planeación, la dirección, el control/evaluación y la comunicación.
• Es estratégico y fundamental en la administración policial el subsistema de rendición de cuentas, ya que a través de éste la policía puede identificar y enfrentar la brecha determinada entre los resultados del desempeño policíaco respecto a su mandato, además de cumplir con una condición de gobernabilidad, necesario para un Estado moderno y democrático.
• La administración policial y los procesos inherentes de rendición de cuentas posibilitan a las corporaciones de policía generar el conocimiento institucional que les permitan mejorar su desempeño y, por ende, reducir la brecha entre lo realizado y el mandato.

 

 

RECOMENDACIONES

• El proceso de transformación de una institución policíaca tradicional hacia esquemas de toma de decisiones democráticas (reforma policial democrática), debe ser conducido por un método adecuado y a través del empleo de instrumentos técnicos, los cuales deben de tener como objetivos lograr que la policía: 1) atienda, antes que nada, las necesidades del ciudadano, 2) realice un trabajo policial con estricto apego a la ley, 3) respete los derechos humanos, 4) se oriente por una política de transparencia y rendición de cuentas, y 5) función policial orientada a la consecución de resultados capaces de ser verificados empíricamente, en términos de eficacia y eficiencia del desempeño policial.
• Se debe dar importancia a la legitimidad y el consenso en la valoración del desempeño policial y su conducción (análisis sociopolítico de la actuación de los agentes de la policía), y no sólo centrar la evaluación del desempeño en parámetros de eficiencia y eficacia (análisis gerencialista del desempeño policial).

 

 

 

BIBLIOGRAFIA

 

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