1. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Es el conjunto de actos y diligencias tramitadas en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados. (Art. 29º Ley Nº 27444).
COMENTARIO
El Procedimiento Administrativo estudia la participación y la defensa del interesado en todas las etapas de la preparación de la voluntad administrativa y como lógica consecuencia la impugnación de los actos y procedimientos administrativos por parte de éstos; además de los recursos, reclamaciones y denuncias administrativas, sus condiciones formales de procedencia, el trámite que debe dárseles, los problemas que su tramitación puede originar y cómo y por quién deben ser resueltos. Es requisito indispensable para llegar al Poder Judicial, el agotar la vía administrativa. O lo que es lo mismo, el Procedimiento Administrativo concluye mediante un Acto Administrativo; pero como éste no tiene fuerza de cosa juzgada, se puede recurrir al Fuero Común (Poder Judicial) para seguir un proceso Contencioso-Administrativo.
2. FORMAS DE INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
El procedimiento administrativo es promovido de oficio por el órgano competente o instancia del administrado, salvo que por disposición legal o por su finalidad corresponda ser iniciado exclusivamente de oficio o a instancia del interesado. (Art. 103º Ley Nº 27444). Para el inicio de oficio de un procedimiento debe existir disposición de autoridad superior que la fundamente en ese sentido, una motivación basada en el cumplimiento de un deber legal o el mérito de una denuncia.
El inicio de oficio del procedimiento es notificado a los administrados determinados cuyos intereses o derechos protegidos puedan ser afectados por los actos a ejecutar, salvo en caso de fiscalización posterior a solicitudes o a su documentación, acogidos a la presunción de veracidad. La notificación incluye la información sobre la naturaleza, alcance y de ser previsible, el plazo estimado de su duración, así como de sus derechos y obligaciones en el curso de tal actuación. La notificación es realizada inmediatamente luego de emitida la decisión, salvo que la normativa autorice que sea diferida por su naturaleza confidencial basada en el interés público. (Art. 104º Ley Nº 27444).
3. FIN DEL PROCEDIMIENTO
Pondrán fin al procedimiento: a. Las resoluciones que se pronuncian sobre el fondo del asunto.
b. El silencio administrativo positivo
c. El silencio administrativo negativo en el caso a que se refiere el inciso 4) del Artículo 188°, que señala que: Aún cuando opere el silencio administrativo negativo, la administración mantiene la obligación de resolver, bajo responsabilidad, hasta que se le notifique el asunto que ha sido sometido a conocimiento de una autoridad jurisdiccional o el administrado haya hecho uso de los recursos administrativos respectivos.
d. El desistimiento
e. La declaración de abandono,
f. Los acuerdos adoptados como consecuencia de conciliación o transacción extrajudicial que tengan por objeto poner fin al procedimiento.
g. La prestación efectiva de lo pedido a conformidad del administrado en caso de petición graciable, y
h. La resolución que así lo declare por causas sobrevenidas que determinen la imposibilidad de continuarlo.
(Art. 186º Ley Nº 27444).
COMENTARIO:
Del inciso b).- Los Procedimientos Administrativos sujetos a silencio administrativo positivo, quedarán automáticamente aprobados en los términos en que fueron solicitados si transcurrido el plazo establecido o máximo, la entidad no hubiera comunicado al administrado el pronunciamiento.
El Silencio Administrativo tiene para todos los efectos el carácter de resolución que pone fin al procedimiento, sin perjuicio de la potestad de nulidad de oficio prevista prevista en el Art. 202° de la presente ley. Del inciso c).- El Silencio Administrativo Negativo tiene por efecto habilitar al administrado la interposición de los recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes. Del inciso d).- El Desistimiento del Procedimiento importará la culminación del mismo, pero no impedirá que posteriormente vuelva a plantearse igual pretensión en otro procedimiento. Asimismo señala la ley, que sólo afectará a quienes lo hubieran formulado y podrá hacerse por cualquier medio que permita su constancia y señalando su contenido y alcance.
El desistimiento se podrá realizar en cualquier momento antes de que se notifique la resolución final en la instancia (Art. 189°, Ley N° 27444). Del inciso e).- En cuanto al Abandono, señala la ley que: “En los procedimientos iniciados a solicitud de parte, cuando el administrado incumpla algún trámite que le hubiera sido requerido que produzca su paralización por treinta días, la autoridad de oficio o a solicitud de lo administrado, declarará el abandono del procedimiento. Dicha resolución deberá ser notificada y contra ella procederán los recursos administrativos pertinentes” (Art. 191°, Ley N° 27444)
La resolución que pone fin al procedimiento, cumplirá los requisitos del acto administrativo señalados en el Capítulo Primero del Título Primero de la Ley en comentario; es decir: Competencia, Objeto o Contenido, Finalidad Pública, Motivación y Procedimiento Regular.
4. CONTENIDO DE LA RESOLUCIÓN
En los procedimientos iniciados a petición del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la administración de iniciar de oficio un nuevo procedimiento, si procede. (Art. 187º Ley Nº 27444).
5. EJECUTORIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Los actos administrativos tendrán carácter ejecutario, salvo disposición legal expresa en contrario, mandato judicial o que estén sujetos a condición o plazo conforme a ley. (Art. 192º Ley Nº 27444).
6. EJECUCIÓN FORZOSA
Para proceder a la ejecución forzosa de actos administrativos a través de sus propios órganos competentes, o de la Policía Nacional del Perú, la autoridad cumple las siguientes exigencias:
a. Que se trate de una obligación de dar, hacer o no hacer, establecida a favor de la entidad.
b. Que la prestación sea determinada, por escrito de modo claro e íntegro.
c. Que tal obligación derive del ejercicio de una atribución de imperio de la entidad y provenga de una relación de derecho público sostenida con la entidad.
d. Que se haya requerido al administrado el cumplimiento espontáneo de la prestación, bajo apercibimiento de iniciar el medio coercitivo específicamente aplicable.
e. Que no se trata de acto administrativo que la Constitución y la Ley exijan la intervención del Poder Judicial para su ejecución.
La decisión que autorice la ejecución administrativa será notificada a su destinatario antes de iniciarse la misma. La autoridad puede notificar el inicio de la ejecución sucesivamente a la notificación del acto ejecutado, siempre que se facilite al administrado cumplir espontáneamente la prestación a su cargo.
7. MEDIOS DE EJECUCIÓN FORZOSA
La ejecución forzosa por la entidad, se efectuará respetando siempre el principio de razonabilidad por los siguientes medios:
a. Ejecución coactiva (da lugar al embargo de los bienes de un administrado por parte del ejecutor coactivo).
b. Ejecución subsidiaria (comprende el importe de los gastos, daños y perjuicios y se exige conforme a las leyes de la materia).
c. Multa coercitiva (procede por parte de la entidad para el cumplimiento de lo ordenado).
d. Compulsión sobre las personas (procede en los casos en que la ley expresamente lo autorice, y siempre dentro del respeto debido a la dignidad de la persona y a los derechos reconocidos en la Constitución Política).
Si fueran varios los medios de ejecución aplicables, se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual. Si fuese necesario ingresar al domicilio o a la propiedad del afectado, deberá seguirse lo previsto en el inciso noveno del Artículo 20º de la Constitución Política del Perú.
8. LA JERARQUÍA, LOS RECURSOS Y LA DENUNCIA
8.1 LA JERARQUÍA
Es fundamental y esencial en todo régimen administrativo, porque los órganos se hallan unos en situación de dependencia de los otros. En los regímenes no centralizados la dependencia jerárquica es menor. En los muy centralizados es todo lo contrario, llegando a ser absorbente. En la administración, las decisiones dictadas por un órgano inferior pueden ser revocadas por otro Superior para lograr mayores garantías de acierto. Por esta razón, los recursos en el procedimiento administrativo son resueltos normalmente por el Superior jerárquico, el cual tiene facultad para revocar las decisiones que haya tomado el inferior.
8.2 RECURSOS ADMINISTRATIVOS
Son medios de impugnación que se acuerdan contra las resoluciones expedidas por la Administración Pública con el objeto de invalidarlas o modificarlas. Los recursos constituyen un acto y no un derecho que se deducen ante la propia administración y tienen por objeto la impugnación de un Acto de la Administración. Los recursos son presupuestos de la impugnación procesal, es decir de la vía contencioso-administrativo. El efecto principal de un recurso administrativo es que su interposición confiere al órgano competente para su decisión, la facultad de volver sobre el acto impugnado, ampliando sus facultades de recesión de oficio.
Los recursos impugnativos contra las resoluciones que se expidan son tres: Reconsideración, Apelación y Revisión:
a) El Recurso de Reconsideración se interpondrá ante el mismo órgano que dictó el primer acto que es materia de la impugnación y deberá sustentarse en nueva prueba. En los casos de actos administrativos emitidos por órganos que constituyen única instancia no se requiere nueva prueba. Este recurso es opcional y su no interposición no impide el ejercicio del recurso de apelación. (Art. 208º Ley Nº 27444).
b) El Recurso de Apelación se interpondrá cuando la impugnación se sustente en diferente interpretación de las pruebas producidas o cuando se trate de cuestiones de puro derecho, debiendo dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior jerárquico. (Art. 209º Ley Nº 27444).
c) El Recurso de Revisión excepcionalmente hay lugar a este recurso, ante una tercera instancia de competencia nacional, si las dos instancias anteriores fueron resueltas por autoridades que no son de competencia nacional, debiendo dirigirse a la misma autoridad que expidió el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior jerárquico. (Art. 210º Ley Nº 27444).
El término para la interposición de estos recursos es de: quince (15) días perentorios, y deberán resolverse en el plazo de treinta (30) días. Una vez vencidos los plazos para interponer los recursos administrativos, se perderá el derecho a articularlos, quedando firme el acto. (Art. 212º Ley Nº 27444).
8.3 LA DENUNCIA
Es un medio de poner en consideración de la autoridad un acto ilícito contra la administración, que puede ser un acto irregular de un servidor, ya como empleado o ya como funcionario. SUS
CARACTERES
Se efectúa ante el Superior en razón de un acto irregular de una autoridad inferior que obliga al superior a darle trámite, como un hecho ilícito o infracción a la ley; así, sus caracteres fundamentales son:
a) No constituye un recurso, pero puede ofrecer en determinados casos igual resultado que éste.
b) Se ejecuta para conservar un derecho o para alegar un daño, o para defender un derecho público.
c) No obliga, ni responsabiliza al denunciante y no debe ser injuriosa, calumniosa, ni maliciosa.
d) No tiene forma determinada y puede ser escrita o verbal.
e) No tiene término para que la resuelva la administración.
En cambio el recurso, si estima estas formalidades, pues debe ser necesariamente formulado por escrito y efectuarse dentro de los términos que señala la ley.
8.4 LA PETICIÓN
Es igualmente otro acto que no es considerado como recurso y tiene muy poca relevancia para cualquier gestión.
Sin embargo, constituye un derecho, pues la Constitución en el inciso 20º del Art. 2º señala que, toda persona tiene derecho: a formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad competente, la que está obligada a dar al interesado una respuesta también por escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad.
9. EL CONTRATO ADMINISTRATIVO
Es el acuerdo de voluntades generador de obligaciones, celebrado entre un órgano del Estado en ejercicio de las funciones administrativas que le competen, con otro órgano administrativo o con un particular o administrado, para satisfacer necesidades públicas. Es así que, el Art. 76º de la Constitución del Estado establece que: “Las obras y la adquisición de suministros con utilización de fondos o recursos públicos se ejecutan obligatoriamente por contrata y licitación pública, así como también la adquisición o la enajenación de bienes. La contratación de servicios y proyectos cuya importancia y cuyo monto señala la Ley de Presupuesto se hace por concurso público. La ley establece el procedimiento, las excepciones y las respectivas responsabilidades”. Respecto al Estado contratante, es la Administración Pública la que precisa utilizar personas y cosas y de la colaboración indispensable de los particulares, que para concretarlas hace uso de formas obligatorias que son los actos administrativos obligatorios y también de formas voluntarias que son los contratos administrativos. Lo cierto es que, a diferencia de los contratos civiles en que hay plena igualdad entre las partes, en los contratos administrativos más que coordinación, hay una subordinación de una parte a la otra, a través de la presencia de poderes exorbitantes a favor de la Administración.
9.1 CARACTERÍSTICAS
Los Contratos Administrativos son convenciones de carácter consensual, en las que existe una situación de privilegios por parte de la Administración Pública sobre los particulares que forman acuerdos con aquellas, las que principalmente están orientadas a restricciones pero pueden estar referidas a los aspectos técnicos y a obligaciones accesorias.
Sin embargo, estas características especiales en la Administración no se las considera injustas en el campo del Derecho Administrativo, en virtud a la primacía de los derechos públicos sobre los derechos privados. Este interés público es el que origina la inestabilidad por parte del particular en este contrato, lo que sin embargo es aceptado por éste, como una de las condiciones especiales y características de dicho contrato. Incluso, la Administración conserva para si un privilegio especial, que es el de la REVOCABILIDAD, por el cual el Estado se reserva el derecho de extinguir los efectos y las obligaciones del contrato según las circunstancias.
10. LA LICITACIÓN PÚBLICA
La licitación pública es uno de los elementos técnicos del contrato administrativo, cuya generalidad de uso, hace que estos acuerdos tiendan a generalizar dicho procedimiento adecuándolo a las diversas modalidades contractuales. En nuestro sistema jurídico su uso es obligatorio y alcanza rango constitucional cuando se recurre a los fondos públicos, bajo sanción de nulidad del acto de adjudicación en caso de incumplimiento. En el caso de ejecución de Obras Públicas, la obligatoriedad del procedimiento de la licitación pública es imprescindible si el costo total de la obra es elevada.
Montenegro Castro, Marino. Derecho Administrativo IV. Doctrina y Legislación Vigente. Aplicada al Servidor Público y Privado. Setiembre de 1994. Lima-Perú.